دراسة تجاعيد خطة مقاصة الأصول الروسية

ديكس وجولاتي وستيفان يعملون في كلية الحقوق بجامعة فيرجينيا. ويكمن عملهم في نقطة التقاطع بين العلاقات الخارجية والديون الدولية والقانون الدولي.

لقد كانت هناك العديد والعديد من المقترحات لاستخدام الأصول الروسية المجمدة لمساعدة أوكرانيا. لقد انتهك الغزو الروسي القانون الدولي؛ التعويضات مستحقة. ألا تستطيع أوكرانيا استخدام الأصول الروسية التي يحتفظ بها حلفاؤها للدفاع عن نفسها؟

وكما قال ديليب سينغ، نائب مستشار الأمن القومي الأمريكي لشؤون الاقتصاد الدولي، في كييف يوم الأربعاء بشأن اقتراح آخر حديث:

لقد وصلنا إلى نقطة حيث يتعين علينا أن نستكشف كل السبل الممكنة لتعظيم قيمة الاحتياطيات المجمدة لأوكرانيا. . . لا يمكننا الانتظار إلى الأبد، ونحن نعلم ذلك.

لكن الجواب ليس سهلا. ومن الواضح أن حكومة الولايات المتحدة قد تجمد الأصول الروسية. لكن القانون الأمريكي يضع عقبات أمام نقل تلك الأصول إلى أوكرانيا. وحتى لو كان من الممكن التغلب على هذه العقبات القانونية، فإن هناك أسباباً سياسية تجعل حكومة الولايات المتحدة تشعر بالقلق.

ومن الناحية القانونية، فإن الفجوة القانونية بين تجميد الأصول ومصادرتها كبيرة بما يكفي لمنع إدارة بايدن ودول مجموعة السبع الأخرى التي تحتفظ بأصول روسية مجمدة من إجراء هذا التحويل. ولقد ظللنا عالقين في هذا المأزق القانوني طوال العامين الماضيين.

ولكن قبل شهر واحد، اقترح لي بوشيت، وهوجو ديكسون، وديليب سينغ مخرجاً (كما علق مارتن ساندبو، وفيليكس سالمون). إنه أمر مثير للاهتمام، ولكن هناك بعض التجاعيد التي ينبغي أخذها في الاعتبار.

أولاً، إليك شرح سريع لاقتراح حركة المقاطعة وسحب الاستثمارات وفرض العقوبات (BDS). ولأوكرانيا الحق في المطالبة بتعويضات ضد روسيا. وإذا احتفظت أوكرانيا بأصول روسية مجمدة وحصلت على حكم قانوني بأن روسيا تدين لها بتعويضات عن الغزو، فقد يكون بوسعها أن تطالب بمطالبتها ضد الأصول الروسية التي كانت تحتفظ بها. لكن الأصول الروسية المجمدة ليست في أوكرانيا؛ هم في الغالب مع Eurocloear في بلجيكا، مع الولايات المتحدة ودول مجموعة السبع الأخرى التي تحتفظ بالتوازن.

الجواب، كما تزعم حركة المقاطعة، يكمن في إيجاد أسلوب يدمج حق المقاصة مع المطالبة القانونية التي تقدمها أوكرانيا ضد روسيا. ويقضي اقتراح حركة المقاطعة وسحب الاستثمارات وفرض العقوبات بأن تقدم دول مجموعة السبع قرضًا مشتركًا لأوكرانيا بقيمة 300 مليار دولار، على سبيل المثال، أي ما يعادل تقريبًا قيمة الأصول المجمدة. وتدعم أوكرانيا الاقتراض باستخدام حقها في الحصول على تعويضات من روسيا كضمان.

وعندما تحصل أوكرانيا على حكم ضد روسيا، ربما من قِبَل محكمة تشكلها مجموعة السبع وأوكرانيا، فإن روسيا لن تدفع (وسوف تشكك في صلاحية المحكمة). إن القرض المنظم على النحو اللائق من الممكن أن يعفي أوكرانيا من ديونها من خلال السماح لها بتخصيص حق التعويض لدائنيها. وعند هذه النقطة فإن الدائنين، بما في ذلك الولايات المتحدة، سوف يمتلكون الأصول الروسية المجمدة ومطالبة ضد روسيا. فويلا، انطلق.

الخطة هي شيء من الجمال. لكن الشيطان يكمن في التفاصيل. نحن محامون أمريكيون، لذا سنقوم بتحليل السياق الأمريكي فقط.

الحصانة السيادية

يحدد قانون الحصانات السيادية الأجنبية قواعد حماية ممتلكات الدول الأجنبية من الإجراءات القضائية. وتتمتع ودائع البنوك المركزية الأجنبية في حسابات البنوك الأمريكية بالحماية: فلا يمكن للمحكمة أن تمس تلك الأموال طالما أنها مملوكة للبنك المركزي وتستخدم لأغراض مصرفية عادية.

ومع ذلك، هناك طرق لنقل الأموال من حساب مصرفي دون المرور عبر المحاكم. تسمح المقاصة للبنك تلقائيًا بتحصيل الأموال التي يدين بها صاحب الحساب. سمحت محكمة أمريكية واحدة على الأقل لبنك محلي بتحصيل الديون المستحقة له على دولة أجنبية عن طريق مقاصتها مقابل الأموال التي يحتفظ بها نيابة عن البنك المركزي لتلك الدولة.

وأوضح أن القانون الاتحادي:

. . . وينص على الحصانة من الحجز والتنفيذ، وليس الحصانة من المقاصة. إن الارتباط والتنفيذ يختلفان اختلافًا جوهريًا عن المقاصة. فالأولى عبارة عن سبل انتصاف قانونية للأخطاء القانونية، في حين أن الأخيرة هي وسيلة انتصاف تقوم على العدالة.

وعلى الرغم من أن البعض يجادل بأن القانون الدولي يفرض حصانة البنك المركزي، فإننا نعتقد أن الموقف الأقوى هو أن الحصانة هي مخلوق محلي وضعته دول مثل الولايات المتحدة لجذب الودائع من البنوك المركزية الأجنبية.

والسؤال الحقيقي إذن هو ما إذا كان الخوف من انخفاض ودائع البنوك المركزية في المستقبل سوف يردع الولايات المتحدة عن القيام بهذه الخطوة الجديدة. ونعتقد أنه من غير المرجح أن تعمل مجموعة السبع معًا في هذا المسعى.

ويمكن القول إن وزارة الخزانة والولايات المتحدة كدولة ذات سيادة هما كيانان مختلفان – وبالتالي فإن الولايات المتحدة نفسها ليست مؤهلة للمقاصة. لكننا نعتقد أن محكمة أمريكية ستعتبرهما نفس الشخص القانوني. وعلى نحو مماثل، قد تعتبر المحكمة الدولة الروسية والبنك المركزي متشابهين بالقدر الكافي للتعامل مع واجباتهما القانونية على أنها قابلة للتبادل.

ويشير القرار الأخير الذي أصدرته محكمة العدل الدولية بشأن البنك المركزي الإيراني إلى الاتجاه المعاكس، ولكن هذه القضية استندت إلى معاهدة لم تكن روسيا طرفاً فيها.

قانون الإيصالات الاستثنائية

ويتطلب قانون الإيصالات الاستثنائية تحويل أي أموال تتلقاها وكالة أمريكية إلى وزارة الخزانة. فهل يعني هذا أن الأموال المكتسبة من الحسابات الروسية لابد أن تذهب إلى وزارة الخزانة، بدلاً من تلبية أي مطالبات ضد روسيا قد تحصل عليها الولايات المتحدة؟

المنطق المستخدم لتجنب FSIA قد ينطبق هنا أيضًا. وينطبق النظام على إيصال “النقود”، وفي المقاصة لا يوجد مال ولا إيصال. وبقدر ما يمكننا أن نقول، فإن مكتب الإدارة والميزانية، الذي يفصل في هذه القضايا داخل السلطة التنفيذية، لم يقل شيئًا مخالفًا لذلك.

هل تستطيع الولايات المتحدة المشاركة في القرض المشترك؟

ولتقديم قرض، تحتاج الإدارة إلى موافقة الكونجرس. ونظراً للانقسامات في الكونجرس بشأن المساعدة الأوكرانية، فإن فرصة الموافقة المباشرة ضئيلة. لكن الموافقة قد لا تحتاج إلى تشريع يجيز القرض بشكل مباشر.

وعادة ما يصدر الكونجرس المزيد من التفويضات العامة، والتي تستخدمها الإدارة بعد ذلك لأغراض محددة. نحن لا نعرف ما هو التفويض الحالي الذي يمكن استخدامه، ولكن يجب أن يبحث الأشخاص ذوو المعرفة.

تبادل

وفي العلاقات الخارجية، ما هو جيد للإوزة هو جيد للإوز. إذا تبنت الولايات المتحدة نهج حركة المقاطعة، فيتعين عليها أن تكون مستعدة للدول غير الصديقة لاتخاذ تدابير مماثلة في المستقبل. وربما تبدأ الدول الضعيفة في تقديم مطالباتها القانونية إلى الدول الأخرى التي تمتلك أصول الدول الغنية والقوية.

وربما تكون الولايات المتحدة ودول أخرى في مجموعة السبع على ثقة من أنها لم تضع أصولاً في دولة قد تفكر في تعويض المطالبات المقدمة من دولة معادية. ولكنها لن تكون المرة الأولى التي يبدو فيها أن التذكرة المكتوبة لرحلة واحدة فقط تتحول إلى سابقة دائمة للمسافرين الدائمين. علاوة على ذلك، فإن خسارة 300 مليار دولار في التفاوض مع روسيا قد لا تستحق كل هذا العناء إذا كان ذلك يعني أن القتال سيستمر لفترة أطول.

إن اقتراح حركة المقاطعة وسحب الاستثمارات وفرض العقوبات جذاب من الناحية الأخلاقية ومثير للاهتمام من الناحية القانونية. هناك فروق قانونية وتحديات عملية، لكن ليس من الممكن التغلب على أي منها. وأكثر من أي شيء آخر، سوف تكون هناك حاجة إلى جرعة من الشجاعة.